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국정감·조사의 사법권과의 한계

사법권의 고유영역이라고 할 수 있는 법관의 재판 그 자체와 직접적인 관련이 없는 법원규칙의 제정 및 개정과 같은 사법입법이나 법원의 예산운용, 재판의 신속성문제등 사법행정에 대한 국정감·조사의 경우에는 학설상의 견해나 각국의 실례를 보더라도 국정감·조사의 대상이 될 수 있다는 점에 대하여 전혀 이견이 없다. 그러나 문제는 사법부의 고유권한인 사법작용 즉, 재판에 대하여 의회가 어디까지 조사를 할 수 있는가 하는 한계와 관련하여 견해가 대립되고 있다. 이에 대해 재판계속중(裁判緊屬中)인 사건에 대한 병행조사와 법원의 확정판결 후 사건에 대한 조사로 구분하여 살펴보면, 먼저 전자의 경우 학설상 병행조사가능설과 부인설로 양분되나 오늘날의 통설은 일률적으로 병행조사가 불가능하다고 해석하기보다는 국정조사의 목적이 어디까지나 정치적 견지에서 사실의 원인·내용·의의 등을 규명, 그 결과를 입법이나 행정감독에 반영코자 하는데 있으므로 이러한 목적에서 벗어나지 않는 병행조사는 그 조사의 방침과 방법에 있어서 엄격한 제약을 두는 것을 전제로 하여 허용되는 것으로 보고 있다. 또한 법원의 확정판결 후 의회가 동일사건에 대하여 조사에 착수할 수 있는가에 대해서도 그것이 사법부의 독립, 특히 재판에의 간섭이 되느냐의 여부를 놓고 찬반양론이 있다. 이에 대해 통설은 절충설에 가까운 입장으로서 의회의 조사가 재심적 조사가 아닌 한 입법이나 법관에 대한 탄핵소추의 자료 또는 정보를 얻는데 그 목적이 있는 경우 그리고 법원운영 전반에 관한 조사의 일환으로 행하는 경우에는 선별적으로 인정해야 한다는 견해로 집약할 수 있다고 보며, 미·영·일등 각국의 실례도 대체로 이러한 방향으로 정립되고 있다. 우리 국회의 경우 감사 또는 조사는 계속중인 재판에 관여할 목적으로 행사되어서는 아니된다(국정감사및조사에관한법률§8)라고 규정하고 있으나 관여목적의 범위를 판단하는 것은 용이한 문제가 아니다.

국정감·조사의 절차상의 한계

의회가 국정감·조사권을 발동하는데 있어서 전제가 되는 내재적 한계외에 감·조사의 절차상의 한계가 있는데 이는 일단 감·조사권이 발동되어 조사가 개시된 후 그 진행과정에서 제기되는 제약조건을 의미한다. 이러한 제약조건은 피조사자나 피조사기관의 이익보호 측면, 예를 들면 증인의 구체적 인권이나 국가기관과 그 소속원의 국가이익 보호의무등을 고려하여 주어지는 것들과 조사의 공정성 확보 혹은 국익이나 타인의 사생활 보호를 위하여 감·조사의 주체인 의회 스스로를 제약하는 것 등을 그 내용으로 한다. 기본적 인 권보장과의 한계, 국가이익보호상의 한계, 조사방법상의 한계등으로 구분할 수 있다.

국정감·조사의 조사방법상의 한계

국정감·조사절차상의 한계에 있어서 감·조사의 객체라고 할 수 있는 증인이나 피감·조사기관의 기본적 인권 또는 국가적 이익보호를 위한 것들 외에 감·조사의 주체인 의회(감·조사위원회)와 감·조사자인 의원이나 그 보조자에 부과되는 제약사항괴 관련한 한계가 있게 되는데 이를 조사 방법상의 한계라 할 수 있다. 여기에는 감·조사사항과의 직접관련성 여부에 따른 적절성의 윈칙이 있다. 이는 감·조사자에게 부여된 제약으로서 조사에 참여하는 의원은 조사과정에 조사사안(목적·주제)과 합리적 관련성이 없 거나 정당한 권한행사로 볼 수 없는 부적절한 질문이나 서류제출요구를 할 수 없으며 이 경우 증인이나 피조사기관은 그 이유를 들어 거부할 수 있다는 것이다. 이와 관련하여 헌법 제61조와 국회법 제129조제1항에서 감·조사와 직접관련된 필요한 사항에 한하여 서류제출과 증언을 요구할 수 있도록 규정한 것도 같은 입법취지로 해석된다. 그리고 국정감·조사 의 실효성 확보를 위해 의회가 증인출두나 서류제출요구와 같은 인적 및 물적 대상에 대하여 소정의 강제수단을 원용하는 것을 인정하는 것은 세계 각국의 공통적인 현상이나 국정감·조사 강제의 한계 문제로 제기되는 점은 피조사자나 기관이 의회측으로부터의 증인출석, 증언, 서류제출요구에 불응할 경우, 과연 범죄인 수사에서와 같이 주거침입, 수색, 압수, 체포 등과 같은 강제수단을 사용하여 집행할 수 있는가 하는 문제이다. 이와 관련하여 영·미·불의 경우 소환장제도를 채택하고 있으나 우리나라나 일본에서는 이러한 제도가 없는 것을 감안, 국정감·조사권의 실효성 확보를 위해 그러한 강제수단을 보강할 필요가 있다고 주장하는 견해도 있으나 통설은 헌법정신에 비추어 불가능하다는 입장이다. 이밖에 국정감· 조사의 필요악적인 요소를 최소화하기 위해 의회의 자율적 규제라 할 수 있는 감·조사상의 주의의무가 있다. 그 대표적인 예로 설명될 수 있는 것이 조사에 참여하는 의원에게 부과되는 국익과 국가기밀보호의무, 개인의 사생활보호의무, 이해 관계 의원의 회피와 제척의무 등을 들 수 있나(국정감사및조사에관한법률§9, ∮14).

국정감·조사의 한계

국정감 ·조사권은 그 본질상 의회가 가지고 있는 제반 헌법적 권한을 유효적절하게 수행할 수 있도록 하기 위한 보조적 권능이며 어떠한 별도의 권능을 창설적으로 부여받은 것이 아니라는 것이 통설이다. 이와 같은 이론에 입각하여 볼 때 국정감·조사권은 그 본래의 성질에서 연유되는 일정한 한계가 있음을 인정할 수 밖에 없다. 우선 감·조사의 대상이 의회의 헌법적 수권범위내의 것이어야 하며, 그 발동의 목적이 의회 본래의 기능을 수행하는데 부합되어야 할 것이다. 그리고 비록 그 대상이 의회권한내의 사항이라 하더라도 민주주의국가를 운영하는 기본틀인 대원칙,즉 권력분립의 원칙, 사법권독립의 원칙 등에 저촉되지 않는 범위에 속하는 것이어야 할 것이며, 또한 실제의 감·조사과정에서 구사되는 수단이나 방법에 있어서 국민의 기본적 인권이나 국가존립에 중요한 영향을 미치는 국가이익을 침해하여서는 안되는 등의 한계가 있다.

국정감·조사의 행정권과의 한계

국정감·조사권이 가지는 내재적 본질과 권력분립의 원칙상 그 감·조사가 불가능하거나 부당한 사항을 제외하고는 행정전반에 걸쳐서 국정감·조사가 가능하다는 것이 일반적인 견해이다. 그러나 문제는 행정권의 한 작용이기는하나 재판과 불가분의 관계에 있고 준사법적 성격을 가진 검찰사무에 대한 조사상의 한계여부이다. 보다 협의적으로 말하면 일반적인 검찰행정(수사방법, 검사인사, 검사보직 등)이 조사의 대상이 되는 경우는 하등의 이의가 없으나 검찰의 고유영역이라 할 수 있는 소추권행사와 직접 관련이 있는 사항의 조사가 가능한가의 여부이다. 일반적 통설은 검찰의 공정한 법집행을 확보하고 어느 정도의(준사법적) 독립성을 유지하기 위하여 조사상의 한계를 인정해야 한다는 입장이다. 이에 대해 공소가 제기되기 전의 수사 중인 사건에 대한 한계 인정여부가 문제로 제기되고 있는데 이 역시 통설이라 할 수 있는 정설은 아직 없으나 각국 의회의 관행은 의회의 재량에 맡기는 경향이 큰 것으로 나타나고 있다. 최근의 예를 보면 미국의 경우 워터게이트 사건, 일본의 경우 록히드 사건과 리쿠르트 사건에 대하여 수사가 진행되는 과정에서 의회의 조사 혹은 증언이 이루어졌다. 우리나라의 경우도 과거 헌법에 있었던 국정조사의 수사불간섭 규정이 삭제되었고 새로이 제정된 국정감사및조사에관한법률에서도 수사중이라는 사실만으로는 국정감·조사의 한계가 될 수 없도록 하고 있다(§8). 다음으로 행정권과의 관계에서 의회조사권의 한계가 제기되는 부분은 지방자치단체에 관한 것과 헌법상 또는 법률에 의하여 준사법적 권한과 독립성이 보장되어 있는 행정위원회에 관한 것을 들 수 있다. 이에 관한 통설적 견해는 지방자치단체의 경우 중앙정부의 위임사무에 국한하고 순수한 자치권에 속하는 사항은 지방의회의 조사대상으로 보고 있으며 톡립적 행정위원회에 대하여는 그 결정과정에 정치적 압력을 가하는 목적의 조사는 허용되지 않는 한계를 인정하고 있다.

국정감·조사자료의 유출

국정감사및조사에관한법률에서는 위원회는 감사 또는 조사를 위하여 피감·조사기관(被監·調査 機關)에 서류제출을 요구할 수 있도록 하고 있는데(§10①) 이는 자료활용의 한계를 명시한 것이라고 할 수 있다. 따라서 위원장이나 위원 그리고 사무보조자가 그 스스로 혹은 그의 감독하에 있는 보조직원으로 하여금 감사 또는 조사에 활용하기 위해 자료를 검토케 하는 것은 자료활용의 한계 범위내에 있다고 할 수 있을 것이지만 이러한 범위를 넘는 자료의 외부로의 유출이나 제공은 입법취지에 반한다고 볼 수 있다. 이의 유출된 자료가 동법 제14조상의 기밀이나 직무상의비밀에 속하는 성질의 것인 경우에는 징계사유가 된다(§17).

국정감사

국회가 입법·재정·국정통제에 관한 권한 등을 유효적절하게 행사하기 위하여 국정전반에 대하여 감사하는 것을 말하며 이러한 감사권한을 국정감사권이라 한다.

국정감사·조사상의 주의의무

국회의 중요한 국정통제작용인 국정감·조사는 궁극적으로 국회 스스로의 건전한 재량에 의존할 수밖에 없는 영역이 매우 크기 때문에 국정감·조사의 필요악적인 요소를 최소한으로 줄이기 위하여 의회의 자율적 규제가 필요할 것이며 이는 국정감·조사상의 주의의무 형태로 나타난다고 볼 수 있다. 그 대표적인 예로서 감·조사에 참여하는 의원에게 부과되는 국익과 국가기밀보호의무, 개인의 사생활보호의무, 이해관계의원의 제척의무 등을 들 수 있다. 이리한 조사상의 국회측 주의사항을 실정법에 명문으로 규정한 입법례는 다른 나라에서는 찾아보기 힘들지만 우리나라의 경우는 국정감사및조사에관한법률에 비교적 상세한 규정을 두고 있는 것이 특색이다. 동법 제13조에서는 직접 이해관계가 있거나 공정을 기할 수 없는 현저한 사유가 있는 의원의 참여금지와 회피를 규정하고, 제14조는 국가기관의 기능과 활동 저해및 국정상의 기밀누설금지를 규정하고 있다. 국정감·조사사의 주의의무위반과 부당한 감·조사결과에 대한 책임문제의 경우 의원은 일반적으로 면책특권을 인정받고 있으므로 국회공식활동으로 이루어지는 감·조사과정에서 행한 의원의 발언이나 표결등은 대외적으로 면책된다고 볼 수 있으나 내부적으로는 징계사유가 된다(§17).

국정감사·조사시에 녹취한 테이프의 공표금지

현행 국회에서의증언·감정등에관한법률에서는 증인등을 보호하기 위한 제도적 장치의 하나로서 국회가 감사 또는 조사시 녹취한 녹음테이프등은 동법의 위반여부가 수사 또는 재판의 대상이 된 경우나 증인·감정인·참고인으로서 증언·감정·진술을 한 자가 그 사본을 요구하여 의장의 승인을 얻어 교부하는 경우 외에는 이를 외부에 공표할 수 없도록 하고 있다(§9④). 이 제도는 국회증언과정에서 작성된 서류의 경우와 마찬가지로 일반에게 노출됨으로써 증인등에게 끼칠 수 있는 신상이나 업무상의 피해를 방지코자 하는 것으로서 영·미의회 등에서도 이와 유사한 제도를 가지고 있는 예가 많다.

국정감사·조사시에 작성된 서류의 공표금지

현행 국회에서의증언·감정등에관한법률에서는 증인등을 보호하기 위한 제도적 장치의 하나로서 국회가 감사 또는 조사시 작성한 서류 또는 녹취한 녹음테이프등은 이를 외부에 공표할 수 없도록 하고, 다만 증언·감정법의 위반여부가 수사 또는 재판의 대상이 된 경우나 증인·감정인·참고인으로서 증언·감정·진술을 한 자가 그 사본을 요구한 때에는 의장의 승인을 얻어 이를 교부할 수 있도록 하고 있다(§9④). 이 제도는 국회의 증언과정에서 작성된 서류나 기록이 일반에게 노출됨으로써 증인등에게 끼칠 수 있는 신상이나 업무상의 피해를 방지코자 하는 것으로서 영·미의회 등에서도 이와 유사한 제도를 가지고 있는 예가 많다. 여기에서 「작성한 서류」의 개념 속에는 비공개회의록은 당연히 포함되지만 공개회의(청문회포함)의 회의록이나 공개로 진행된 감·조사활동기록은 이미 그 과정에서 공표되는 것이므로 성질상 이에 포함되지 않은 것으로 본다. 그리고 이러한 서류들은 모두 국회의 공식서류의 성격을 가지는 것이기 때문에 의장이나 위원장의 관리책임하에 있게 되는 것은 당연하다 할 것이다.